Alle Sindache e ai Sindaci

della  Sardegna

Problematiche relative al trasporto alunni della scuola dell’obbligo a  seguito dell’emanazione del D.lgs 63/2017 art. 5 c. 2 e dei recenti pronunciamenti della Corte dei Conti

 RELAZIONE

Premessa

Il 13 aprile 2017 è stato pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale il D.lgs 63. Il provvedimento costituisce uno degli otto decreti attuativi della delega per la riforma del sistema di istruzione scolastica (cd “Buona Scuola”) approvati dal Consiglio dei Ministri nella seduta del 7 aprile 2017.

La Corte dei Conti – Sezione regionale del Piemonte – ha assunto una deliberazione, la n. 46 del 27 maggio 2019, con la quale pone diverse problematiche ai comuni relative alla organizzazione e gestione del servizio di trasporto degli alunni della scuola dell’obbligo.

La Corte dei Conti ha espresso un parere richiesto dal Comune di Biandrate (NO) attraverso il Consiglio delle Autonomie Locali del Piemonte.

Regole fondamentali

L’articolo 33 c. 2 della Costituzione recita: “La Repubblica detta le norme generali sull’istruzione ed istituisce scuole statali per tutti gli ordini e gradi” mentre il successivo articolo 34 sancisce che: “La scuola è aperta a tutti. L’istruzione inferiore, impartita per almeno otto anni, è obbligatoria e gratuita. I capaci e meritevoli, anche se privi di mezzi, hanno diritto di raggiungere i gradi più alti degli studi. La Repubblica rende effettivo questo diritto con borse di studio, assegni alle famiglie ed altre provvidenze, che devono essere attribuite per concorso”.

L’articolo 5 dello Statuto della Regione Autonoma della Sardegna stabilisce al punto a) che: “Salva la competenza prevista nei due precedenti articoli, la Regione ha facoltà di adattare alle sue particolari esigenze le disposizioni delle leggi della Repubblica, emanando norme di integrazione ed attuazione, sulle seguenti materie: a) istruzione di ogni ordine e grado, ordinamento degli studi (…)”.

Questioni

Il Comune di Biandrate ha chiesto, attraverso il CAL Piemonte, il parere su una questione specifica: “se le quote di partecipazione finanziaria correlate al servizio che verranno erogate dall’utenza dovranno completamente concorrere alla copertura integrale del medesimo; e ciò anche per assicurare il conseguente equilibrio economico-finanziario in funzione del principio di invarianza finanziaria di cui all’art. 5, comma 2, del D.lgs n. 63/2017, secondo cui il servizio di trasporto va realizzato senza determinare nuovi e maggiori oneri per gli enti territoriali ed in base al quale le quote di partecipazione diretta nella loro interezza debbano coprire integralmente la spesa del servizio”.

Il parere richiesto dal Comune è stato giudicato ammissibile poiché aveva tutte le caratteristiche di legge per essere reso dalla Corte dei Conti del Piemonte.

 Connessioni

La prima connessione che il parere pone è, certamente, con il Decreto Legislativo n. 63/2017 e in particolare con l’articolo 5 comma 2 che così recita in riferimento ai compiti degli enti locali che: “assicurano il trasporto delle alunne e degli alunni delle scuole primarie statali per consentire il raggiungimento della più vicina sede di erogazione del servizio scolastico. Il servizio è assicurato su istanza di parte e dietro pagamento di una quota di partecipazione diretta, senza nuovi e maggiori oneri per gli enti territoriali interessati”.

La seconda connessione è relativa al DM 31 dicembre 1983, emanato in attuazione del Decreto Legge del 28 febbraio 1983 n. 55, come convertito dalla Legge del 26 aprile 1983 n. 131. Tale decreto elenca la tipologia dei servizi a domanda individuale.

La terza connessione è relativa all’articolo 117 del D.lgs 267/2000 col quale vengono determinati i principi sull’erogazione dei servizi pubblici e dell’equilibrio ex ante tra costi e risorse a copertura.

 Merito del parere

La richiesta del Comune di Biandrate è stata riassunta nell’introduzione al merito della questione: “se le quote di partecipazione finanziaria correlate al servizio che verranno erogate dall’utenza dovranno completamente concorrere alla copertura integrale del medesimo; e ciò anche per assicurare il conseguente equilibrio economico-finanziario in funzione del principio di invarianza finanziaria di cui all’art. 5, comma 2, del D.lgs n. 63/2017, secondo cui il servizio di trasporto va realizzato senza determinare nuovi e maggiori oneri per gli enti territoriali ed in base al quale le quote di partecipazione diretta nella loro interezza debbano coprire integralmente la spesa del servizio”.

La risposta della Corte dei Conti, dopo una lunga trattazione che verrà in parte confutata da Anci Sardegna sul caso relativo alla nostra isola, si sostanzia in queste frasi: “(…) fermo restando che l’erogazione del servizio pubblico debba avvenire in equilibrio ai sensi dell’articolo 117 del TUEL – circostanza che ovviamente presuppone una efficace rappresentazione dei costi ed una copertura nel rispetto dei criteri generali di cui alla norma del testo unico degli enti locali – l’erogazione dello stesso non solo non può essere gratuita per gli utenti ma la sua copertura deve avvenire mediante i corrispettivi versati dai richiedenti il servizio (cfr SRC Sicilia n. 115/2015/PAR, SRC Molise 80 /2011, SRC Campania n. 7/2010/PAR), in modo che le quote di partecipazione finanziaria, correlate al servizio e poste a carico dell’utenza, dovranno completamente concorrere alla copertura integrale della spesa del medesimo”.

Inoltre, e su questo aspetto occorre porre una particolare attenzione in merito al “caso sardo”, l’articolo 5 del D.lgs 63/2017 prevede un’espressa clausola di invarianza finanziaria, richiedendo che il servizio di trasporto vada realizzato: “senza determinare nuovi e maggiori oneri per gli enti territoriali” e dietro pagamento di una quota di partecipazione diretta da parte dell’utenza quale corrispettivo della prestazione ricevuta.

Infine: la Corte dei Conti, Sezione del Piemonte, conclude che “(…) ferme restando le scelte gestionali e l’individuazione dei criteri di finanziamento demandate alla competenza dell’ente locale, il quadro normativo sopra delineato non consente l’erogazione gratuita del servizio di trasporto pubblico scolastico, servizio che deve avere a fondamento una adeguata copertura finanziaria necessariamente riconducibile nei limiti fissati dai parametri normativi del Tuel, alla luce della espressa previsione normativa della corresponsione della quota di partecipazione diretta da parte degli utenti, quota la quale, nel rispetto del rapporto di corrispondenza tra costi e ricavi, non può essere non finalizzata ad assicurare l’integrale copertura dei costi del servizio”.

 Il Caso-Sardegna

In Sardegna è ancora in vigore la Legge Regionale 31 del 25 giugno 1984 “Nuove norme sul diritto allo studio e sull’esercizio delle competenze delegate”. In particolare detta legge prevede fra le finalità alla lettera b) dell’articolo 1 di: “rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale e quelli derivanti da stati invalidanti e inabilitanti che possono determinare l’evasione dell’obbligo scolastico o ne rendano eccessivamente oneroso l’assolvimento”. E successivamente che: “nel settore della scuola dell’obbligo, ivi compresi i corsi per gli adulti, i comuni o i consorzi di comuni, sentiti gli organi collegiali, attuano i seguenti interventi: a) servizio di trasporto, da realizzarsi sia mediante facilitazioni di viaggio sui mezzi di linea ordinaria sia mediante l’eventuale acquisto degli appositi mezzi e la loro gestione”.

La L.R. 31/1984 ha avuto due innovazioni finanziarie con la L.R. 25 del 1 giugno 1993 e con la L.R. 2/2007.

L’articolo 4 della L.R. 25/1993 istituisce, fra gli altri, il “fondo per il diritto allo studio” i cui criteri di riparto, nei trienni successivi a quello iniziale, con “riferimento alle norme di cui alla L.R. 31/1984”.

Altra importante modifica, che vedremo anche sostanziale rispetto al merito della problematica rappresentata, è l’articolo 10 della L.R. 2/2007 “Nuove disposizioni per il finanziamento del sistema delle autonomie locali” ovvero la norma istitutiva del cd “Fondo Unico degli enti locali”. In tale fondo, difatti, confluisce – fra gli altri – anche i fondi istituiti con la L.R. 25/1993 e quindi anche il fondo per il diritto allo studio di cui alla L.R. 31/1984. In sede di prima applicazione il Fondo Unico degli enti locali aveva una dotazione finanziaria pari a 500 milioni di euro, ma prevedeva un meccanismo di incremento – sempre disatteso dalla Regione Sardegna – “in misura percentuale identica a quella variazione delle entrate tributarie ordinarie a destinazione non vincolata della Regione”.

Negli ultimi anni la Regione Sardegna (sicuramente dal 2016 e quindi precedentemente all’approvazione del Dlgs 63/2017), ai sensi della L.R. n.31/1984, ha istituito un fondo aggiuntivo rispetto al Fondo Unico per l’assegnazione di un contributo straordinario per la gestione del servizio di trasporto scolastico. Hanno potuto partecipare, in forma singola o associata, i seguenti Enti: a) Comuni in cui non è presente la scuola dell’infanzia (statale e/o non statale paritaria) e/o la scuola primaria e/o la scuola secondaria di primo grado; b) Comuni nel cui territorio, pur essendo presenti le scuole dell’infanzia e/o primarie e/o secondarie di primo grado, sono ricomprese frazioni geografiche in cui in passato erano presenti scuole ed in cui sono residenti studenti a cui deve essere erogato il servizio di trasporto scolastico per cui si richiede il contributo.

Inoltre la Regione Sardegna, nel 2015, a seguito della chiusura – coi Piani di Dimensionamento Scolastico – di un certo numero di PES (Punti di Erogazione del Servizio) ha utilizzato il PSR (Piano di Sviluppo Rurale) Asse 3 “Qualità della vita nelle zone rurali e diversificazione dell’economia rurale”, Misura 321 “Servizi essenziali per l’economia e la popolazione rurale”, Azione 6 “Avviamento di servizi comunali e/o intercomunali di trasporto locale” per acquistare gli scuolabus a favore dei comuni singoli e/o associati impegnando, per quella finalità, oltre 9 milioni di euro.

 Proposte

A parere di Anci Sardegna le norme di cui al D.lgs 63/2017 benchè fra i suoi principi e finalità avesse “l’effettività del diritto allo studio delle alunne e degli alunni, delle studentesse e degli studenti fino al completamento del percorso di istruzione secondaria di secondo grado” lede il principio di uguaglianza – almeno sulla parte oggetto della presente trattazione – sancito dall’articolo 3 della Costituzione nonché gli articoli 33 e 34 della nostra legge fondamentale.

Male ha fatto la Giunta Regionale, nel 2017, a non impugnare il D.lgs 63/2017 davanti alla Corte Costituzionale, ma ciò detto – oggi – bisogna trovare delle soluzioni praticabili nel contesto normativo attuale in modo da consentire ai comuni sardi che devono organizzare il servizio di trasporto degli alunni per l’anno scolastico 2019/2020 – spesso attraverso gestioni indirette e quindi con gare d’appalto – di poter rendere effettivo il diritto degli studenti a frequentare una scuola che non possono frequentare nel luogo di residenza.

A parere di Anci Sardegna, attraverso le possibilità date dall’articolo 5 dello Statuto di autonomia, occorre integrare la norma nazionale sull’istruzione con una norma di “adattamento” alla nostra realtà insediativa, geografica e storico-culturale.

In realtà per la nostra Associazione occorrerebbe approvare una legge “sarda” sull’istruzione e sulla formazione per rendere effettivo il diritto allo studio, combattere la dispersione e l’abbandono scolastico, aumentare in maniera esponenziale il numero di laureati e diplomati. Sarà cura di Anci Sardegna di fornire alla Commissione II del Consiglio regionale, nelle prossime settimane, la propria visione sulla materia e una sorta di road map che andrebbe seguita affinchè questa Legislatura regionale si caratterizzi in maniera positiva sulla materia dell’istruzione.

Oggi, tuttavia, dobbiamo affrontare un’emergenza che rischia di penalizzare gli alunni che frequentano la scuola dell’obbligo nei paesi dove sono stati soppressi i PES (Punti di Erogazione del Servizio) e gli alunni di quelle comunità che per la particolare estensione dell’abitato, per la presenza di frazioni e/o case sparse, per un agro largamente antropizzato rischiano di dover pagare per intero il costo del servizio o vedersi soppresso il servizio stesso.

La soluzione alla problematica evidenziata dalla Deliberazione 46/2019/PAR della Corte dei Conti – Sezione Regionale di Controllo per il Piemonte ci viene dal parere stesso che in riferimento al DM 31/1983, nel quale si elencano i cd “servizi a domanda individuale”: detto decreto esclude espressamente, dalla categoria dei servizi a domanda individuale, quelle attività che “siano state dichiarate gratuite per legge nazionale o regionale”.

A parere di Anci Sardegna occorrerebbe dichiarare che il servizio di trasporto degli alunni della scuola dell’obbligo è un servizio di cittadinanza fondamentale e può essere erogato, soprattutto in quei comuni nei quali sono stati chiusi i PES in forma totalmente gratuita. Rientrerebbe nell’autonomia finanziaria, statutaria e organizzativa di ciascun comune la possibilità di prevedere una compartecipazione dell’utenza ai costi del servizio secondo quanto previsto dall’articolo 112 e 117 del D.lgs 267/2000.

I Comuni della Sardegna, per ragioni anzitutto di rispetto delle norme costituzionali, di giustizia sociale e di uguaglianza fra cittadini, non possono in alcun modo far ricadere tutti i costi dell’organizzazione del trasporto alunni della scuola dell’obbligo.

Inoltre, come richiamato precedentemente, i dati in possesso da Anci Sardegna e verificabili agevolmente dalla Commissione II del Consiglio Regionale ci dicono che uno dei fondamenti su cui si basa il D.lgs 63/2017 e richiamato nel parere della Corte dei Conti – un fondamento puramente economicista – decade sotto la scure dei dati ovvero la prescrizione che indica che non ci siano “senza nuovi e maggiori oneri per gli enti territoriali interessati”.

Difatti il D.lgs 63 entra in vigore, con la pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale, il 30 maggio 2017 e la Regione Sardegna e i comuni sardi non hanno prodotto oneri maggiori rispetto al 2016 così come si evidenzia dai dati finanziari del Fondo Unico degli enti locali nei quali è confluito il fondo per il diritto allo studio di cui alla LR 31/1993 difatti:

• FU 2016 Euro 483.613.214,84
• FU 2017 Euro 484.305.120,00
• FU 2018 Euro 484.105.120,00
• FU 2019 Euro 484.405.120,00

 Conclusioni

Anci Sardegna chiede, pertanto, alla Regione Sardegna di esercitare la potestà legislativa di cui all’articolo 5 dello Statuto approvando una norma che renda possibile la gratuità del servizio di trasporto per gli alunni della scuola dell’obbligo in attuazione degli articoli 3 e 34 della Costituzione.

Il Presidente

Emiliano Deiana

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